成華區統籌城鄉工作局：關于涉農區域公共服務和社會管理工作的思考
工作的思考
成華區統籌城鄉工作局
為進一步提升涉農地區公共服務和社會管理水平，成華區統籌城鄉工作局深入調研了四個涉農街道和部分社區，對成都市的探索和成華區的實際進行了分析，在此基礎上，立足于成華區的實際，對涉農社區公共服務和社會管理提出以下對策建議。
一、成都市的探索及實踐
2008年以來，成都把完善村級公共服務和社會管理作為城鄉統籌、“四位一體”科學發展總體戰略的重要內容，以“統籌城鄉綜合配套改革實驗區建設”為契機，正式出臺了《關于深化城鄉統籌進一步提高村級公共服務和社會管理水平的意見（試行）》，以一系列創新舉措全面推動城鄉公共服務一體化發展格局的形成。
提高村級公共服務和社會管理水平，是成都市繼農村產權制度改革后，加快農村改革發展的又一重大舉措。其探索的創新性主要體現在三點：一是將村級公共服務和社會管理的資金來源納入地方財政保障。二是提出了構建村級公共服務和社會管理的新機制。首次分清了政府和村級自治組織在農村公共服務和社會管理中的職能職責，對社會、經濟和政治組織進行了分工，為農村基層治理結構合理化奠定了基礎。三是推動農村基層治理結構的創新。改變過去政府“一管到底”的模式，推進農村基層治理結構創新，促進農村自我管理、服務能力的提升，進而形成自我發展的能力。
二、現狀及成效
2003年以來，成華區在推進城鄉一體化進程中，堅持以規范化服務型政府建設和基層民主政治建設為保障，加快推進涉農社區向新型社區轉型，堅持“農村新型社區建設到哪里，基礎設施就配套到哪里，公共服務就延伸到哪里，集體經濟就壯大到哪里，充分就業就促進到哪里，農民長效受益就保障到哪里”，堅持在拆遷安置方案、集中居住區選擇、新型社區管理等涉及農民切身利益的重大問題上充分尊重農民意愿，堅持多渠道促進農民充分就業，積極探索農民集中居住后的收入來源和生活保障的新路子，基本建立了城鄉一體的公共服務和社會管理機制。
（一）城鄉公共政策逐步并軌
以“六個滿覆蓋”為內容，實現了公共服務政策的逐步并軌。一是圍繞“少有所學”，推進均衡教育滿覆蓋。完成了城鄉學校的標準化改造，在農村地區打造了石室中學北湖校區等一批特色名校，打造了“半小時入學圈”，成功創建全國首批陽光體育先進區、全國社區教育試驗區、全國和諧教育實驗區。二是圍繞“壯有所為”，推進充分就業滿覆蓋。采取訂單培訓、定向培訓等特色培訓，著力破解“有人無崗、有崗無人”的就業難題，構建了滿覆蓋的就業培訓體系，實現了農村富余勞動力向非農產業轉移就業。三是圍繞“老有所養”，推進養老保險滿覆蓋。有效解決農民的養老保險問題，全面推進了農村基本養老保險與城鎮養老保險并軌。四是圍繞“病有所醫”，推進醫療衛生滿覆蓋。對城鄉社區衛生服務中心(站)進行了標準化改造，建立和完善了以大病統籌為主、醫療保險為輔的新型合作醫療制度，已經實現城鄉居民醫保政策并軌。五是圍繞“困有所助”，推進社會救助滿覆蓋。建立和完善了以幫困助學、幫困助醫等為主要內容的城鄉一體的社會救助體系。六是圍繞“居有所樂”，推進城鄉文明融合滿覆蓋。群眾精神文化生活日益豐富，形成覆蓋全區的“15分鐘文化服務圈”和三級公共文化服務網絡，開通成華有線電視頻道，榮獲全國文化先進單位。
（二）城鄉管理體制不斷對接
一是不斷深化行政管理體制改革。全面完成涉農街道撤鄉建街、機構改革和“村改居”工作，改革農村戶籍管理辦法，將農村居民全部登記為城市居民；城市管理體制進一步完善，實現了市容景觀、綠化、水域、環境整治等綜合管理，并將市容環衛、城管執法等城市管理向農村延伸。二是扎實推進規范化服務型政府(機關)建設。建立完善了區政務服務中心；區社保服務中心、區公安辦證中心、區財政服務中心和街道轄區社會事務服務中心等“五大中心”。按照“重心下移、職能下放、服務下沉”的思路，在社區建立了“六站一室”(勞動保障工作站、法律援助咨詢服務站、教育服務站、衛生服務站、計生服務站、救助工作站、標準化警務室)。三是扎實推進基層民主政治建設。公推直選范圍不斷擴大，政務居務公開全面實施。
三、需破解的問題
社區公建配套不完善。按照“產城一體”“新農村綜合體”的理念，新建的新型社區不僅僅是單一的農民集中居住，而是一種規模大、功能多、效率高、現代性、開放性的農村新型社區，是一個全新的建設模式，特別注重公建設施配套。新建的新型社區在公建配套上存在不足，一是公建配套設施規劃數量多，但實際建成投入使用的較少；二是公建配套設施建成后移交的少，導致部分設施損壞后無人維護；三是部分公建配套設施移交后，使用方擅自改變其使用性質或閑置不用。
社區管理服務不規范。一是新型社區組織的轉型問題。從體制上看，目前社區組織只是將原來村級組織變換一個名稱，管理體制依然是村-村民組的管理模式。從職能上看，村級組織職能重在組織生產、發展經濟，而新的社區要求重在社會服務和管理，職能要轉變；從組織成員看，部分成員年齡偏大，觀念陳舊，不適應新型社區發展的新要求。二是新型社區的物業管理問題。物業管理服務水平不高、業務不專業，有待進一步提高。新型社區出租戶較多，流動人口多，成分復雜，給社區的安全管理帶來難度。三是新型社區的維修基金問題。已建成的同樂新型社區尚未建立房屋專項維修基金，導致小區的公共設施后續維護困難。
社區運行經費缺口大。隨著土地集中流轉的快速推進和拆遷的逐步完成，涉農社區的收入來源萎縮，渠道越來越窄，而用于社區管理的費用卻逐年增加，每年都在30萬～60萬元。同樂等新型社區是成華區統籌推進城鄉一體化成果的集中體現，各級領導非常關注，其宣傳、示范意義非常突出，社區每年設施維護及日常運行費用至少不低于20余萬元。如何增加涉農社區自身的造血功能，使社區具有長期穩定的收入來源，是確保社區履行好社區本身承擔公共服務和社會管理改革工作的普遍性課題。
公共服務難以集中提供。由于新型社區所居住的居民都來自不同的涉農社區，甚至有跨街道安置的情況，而這些居民擔心自身集體經濟組織利益受損，絕大部分都不愿意將戶口遷往目前所住的新型社區，這實際就造成了一些與戶籍問題相關聯的公共服務必須回到原涉農社區進行辦理的情況，新型社區公共服務的開展沒有實現全項目、全覆蓋，設施也存在一定閑置，居民對新型社區的認同度和歸宿感還不夠強。
民主決策監督機制還不夠健全。部分社區居民議事會、民主監事會成員，還存在代表性和廣泛性不夠的問題，特別是應適當吸收一部分轄區單位、城市居民、外來務工者中的代表；在民主決策項目時，如何統籌兼顧少數人的意見，還需進一步創新機制；在項目實施過程中，各個社區還需進一步探索民主監督和及時糾錯糾偏的制度和辦法；在如何將評人與評事相結合，科學運用評議結果上，還需進一步細化措施。
四、 相關對策建議
（一）優化規劃，健全公建設施配套
強化規劃引導。公建配套規劃作為城市建設的一種發展構想具有前瞻性、引導性，必須嚴格按照《關于村（社區）及新居工程公共服務和社區管理配置標準的指導意見（試行）》（成統籌〔2008〕124號）文件要求配備公共服務，改變農村公共服務配套設施建設相對滯后的局面。同時，規劃也難免存在和現實不完全吻合的情況，因此在實施規劃過程中，根據實際情況對規劃做調整和完善是必要的，規劃職能部門及時對現有的控制性詳細規劃進行整體性、合理性、前瞻性的調整和優化。
建立機制體制。一是建立促進公建配套按時建成的約束機制。要采取有效措施，保證公建配套設施與新型社區項目同步規劃、同步建設、同步驗收，把公建配套設施建設情況作為新型社區項目竣工驗收的前置條件，促使項目責任單位認真對待、按時完成、按時移交。二是建立公建配套管理機制。區政府各專職職能部門作為督促公建配套移交的管理部門，應對各已移交的公建配套設施建立管理機制，并按照市政府第103號令的要求建立房屋專項維修基金，避免健身器材等公建配套設施損壞后不僅成為擺設還造成安全隱患的現象。三是建立督查督辦機制。教育、衛生主管部門應積極主動對接項目責任單位，落實建成移交事宜。區政府各專職職能部門加大督查，及時查處“變性”公建配套設施，恢復使用性質。
規劃試點先行。社區綜合服務體是集社會公共服務和商業配套為一體的綜合配套設施。社會公共服務配套包含社區服務中心、社區衛生服務中心、文化活動中心、公廁等；商業配套服務包含農貿市場、便利店、停車場、郵政所等。按規劃必須獨立占地的幼兒園、小學、派出所等其他公建配套設施。為此，成華區可以考慮在龍潭總部經濟城規劃試點建設“社區綜合服務體”，把生產的需要、辦公的需要，與生活的需要、文化娛樂的需要、社區公共服務的需要統統納入“社區綜合服務體”之中，在科學、合理、人性化的布局、管理方面，起到一個標桿的作用。
（二）積極探索，創新社區管理方式
探索新型基層治理機制。積極探索“1+
健全社區自治組織體系。積極推行以村民會議為社區最高決策機構、村民議事會為常設議事決策機構、村民監事會為常設監督機構的村民自治機制，開展居民自治，拓寬民主參與渠道，保障農民民主權利，強化民主監督約束。一是建立民主議事會（民意理事會），凡與黨員群眾切身利益密切相關的社區黨組織、居民自治組織、集體經濟組織所需要進行決策的重大事項，必須通過議事會討論形成議案后，再提交相應決策機構進行表決；二是建立民主監事會，對社區事務行使糾偏動議權，對重大決策的執行情況，發現問題可以提出糾正意見和建議，并有責任和義務向黨員大會、居民會議（居民代表會議）、股東代表大會匯報或向街道紀工委反映；三是設立資產管理小組，加強集體資產管理，嚴格資金使用程序，接受群眾監督。
推進社區規范化建設。一是提升物業管理服務水平。 創建“幸福（物業）家園”，建立業主和物業的溝通渠道，激發業主“共享、共管、共維護家園”的激情。二是加強社區安全管理工作。進一步強化流動人口信息管理，在原有的實名登記制度上，及時進行流動人口的變更登記；進一步強化群防群治，對原有小區巡邏加強督促檢查，聘請群眾治安信息員；建立重點防控對象的幫扶機制。
（三）拓寬渠道，發展壯大集體經濟
大力發展集體經濟組織。一是加大扶持力度。建議政府在公司成立后的前三年在稅收上給予一定的扶持，并對經營效益好、帶動農民增收效果明顯的集體經濟組織，區農投公司在資金方面給予一定資金扶持，為符合發展需要的集體經濟組織提供無息貸款。二是創新新型集體經濟組織。鼓勵和支持集體經濟組織利用資金、資產、資源，以入股、合作、租賃、專業承包等形式，與承包大戶、技術能人、企業、技術服務機構等進行聯合和合作，實現多元化、多層次、多形式經營，發展和壯大集體經濟實力，增強集體經濟組織服務功能。
強化農村集體資產配置。根據《關于統籌推進中心城區郊區新型社區建設的實施意見》（成建委發〔2007〕392號），并借鑒參考其他中心城區的做法，在新建新型社區中，按照安置面積的一定比例給集體經濟組織配建優質經營性資產，增強集體經濟組織的造血功能。主要包括：經營性鋪面、經營性用房、住宅、地下車庫和集中商業區。配置的集體經營性資產不得出售，歸農村集體經濟組織的全體農民所有，產權辦理給農村集體經濟組織，由集體經濟組織統一管理、規范經營運作，并將資產股份量化到人。
建立統一的集體經濟組織。新型社區的經營性資產，由集體經濟組織統一經營運作，其經營收益在全區4個新型社區中統籌分配。
（四）多管齊下，增加居民歸屬感
強化服務水平，提升村民認同度。涉農街道和社區黨組織要高度重視集中居住后存在的問題，及時了解其思想動態，以轉變農民觀念、增強農民本領、提高農民素質為著眼點和著力點，采取教育引導、法制宣傳、交流溝通、技能培訓等方式，引導居民積極參與新社區組織的各項活動，參加新社區的建設和管理，把居民的注意力逐步吸引到新社區這個大家庭里來，使社區居民逐步樹立健康、文明、科學的思想觀念、公共意識、和生活方式，提高居民對新社區的認同度和歸屬感，最終向城市居民轉變。
強化政策保障，提升村民生活水平。按照科學發展觀的總體要求，引導農村居民向城鎮有序轉移，全力實施全域成都城鄉統一戶籍實現居民自由遷徙，進一步破除城鄉居民身份差異，推進戶籍、居住一元化管理，建立起戶口在居住地登記、隨人員流動自由遷徙的統一戶籍制度。積極探索思考如何促進新型社區政經分離，除農民集體經濟收益在股份合作社體現，選舉在原社區參加外，所有公共服務和社會管理應突破戶籍限制，集中在新型社區辦理，其中重點工作就是完善股份合作社，鎖定社區居民股權利益。
（五）以人為本，充分尊重農民意愿
深入宣傳，科學發揮農民主體作用。堅持“群眾自愿、循序漸進、統籌兼顧、積極穩妥”的原則，廣泛地聽取群眾的意見，扎實做好群眾基礎工作。在推進新型農村社區建設過程中，堅持以人為本，充分尊重民意，堅持農民群眾自己說了算，最大限度的發揮農民主體作用。
建立社區公共服務和社會管理的繢效評價體系。把社區公共服務和社會管理工作納入區級部門和社區績效考核體系中，并逐步增加其權重。制定一套符合改革要求的村級公共服務測評和績效考核指標體系和具體辦法，完善評估程序，嚴格規范包括目標制定、執行、評估在內的各個環節，堅持透明性、公開性的原則，以社區群眾為中心，以群眾滿意為尺度，積極引入外部評估機制，建立多元化的績效評估體系。
評論表單加載中...